תקנות חדשות להיתרי בנייה בשטח כולל יוצרות הזדמנויות חדשות לעליית ערך ומנגד מלכודות מס חדשות

ביום 30 בספטמבר 2025 פורסם תיקון משמעותי לתקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתוכנית ובהיתרים), התשפ”ו–2025. התיקון מאפשר לראשונה להוציא היתר בנייה בשטח כולל – היתר שבו חישוב השטחים נעשה ללא הבחנה בין שטחים עיקריים לשטחי שירות.

נזכיר כי כבר בנובמבר 2023 בוצע שינוי מהותי בתקנות, שביטל את החובה לקבוע בתוכניות בנין עיר הבחנה בין שטח עיקרי לשטח שירות. עתה, התיקון החדש מרחיב את ההסדר ומאפשר יישומו גם ביחס לתוכניות שאושרו טרם כניסת השינוי הקודם לתוקף, לרבות תוכניות “ישנות” שעדיין כוללות חלוקה כאמור.

התקנות קובעות שלושה מצבים שבהם ניתן להוציא היתר בנייה במתכונת החדשה:

1. בתוכנית חדשה שאושרה לאחר 3.12.2023, שהיא “תוכנית בשטח כולל” או שנקבע בה במפורש כי ניתן לבקש היתר בנייה בשטח כולל.

2. בתוכנית שאושרה לאחר 3.12.2023 ובכל זאת כוללת חלוקה בין שטח עיקרי לשטח שירות – בתנאי שהחלטת אישורה התקבלה לפני 1.1.2026, וכי מוסד התכנון שהפקיד אותה קבע לאחר תחילת התקנות כי ההיתר מכוחה יינתן במתכונת של שטח כולל.

3. תוכנית שאושרה עד ליום 3.12.2023, גם אם יש בה חלוקה בין שטחים עיקריים לשטחי שירות, ובלבד שלא מדובר במגרש הכולל מבנה קיים (אלא אם כן מדובר בהריסה ובנייה מחדש). התקנות מונות חריגים נוספים החלים על תכניות מסוג זה.

התיקון מצמצם גם את סמכות הוועדה המקומית – זו שנקבעה בסעיף 13(ב) לתקנות חישוב שטחים – לאשר תוספת שטחי שירות בתוכניות שהופקדו או אושרו עד פברואר 1992. סמכות זו תישאר בתוקף לארבעה חודשים בלבד ממועד תחילת התקנות. לאחר מכן, כל בקשה להוספת שטחי שירות תצריך הכנת תוכנית בנין עיר חדשה.

לסעיף זה צפויה השפעה ניכרת גם בתחום היטל ההשבחה.

עם כניסת התיקון לתוקף, אישור תוכנית בנין עיר חדשה, לצורך יצירת שטחי שירות (בנכסים עליהם חלות תכניות ישנות) צפוי להוות עילה חוקית לגביית היטל השבחה –  לעיתים בסכומים גבוהים במיוחד.

עמדת הוועדות המקומיות צפויה להיות, כי לאור התקנות החדשות, בטרם אישור התוכנית החדשה, עמדו לרשות בעלי הנכסים זכויות בנייה עיקריות בלבד,  מבלי אפשרות ריאלית לממשן במלואן (שכן חלק מאותן זכויות “נבלעו” בצורך להקצות שטחים לטובת שירותים, כגון: חדרי מדרגות, מעליות, מעברים וכיו”ב).

זאת כאמור בהעדר אפשרות להוסיף על השטחים שצויינו בתכניות הישנות עוד שטחי שירות, עקב ביטול סמכות זו של הועדה המקומית.

לעומת זאת, לאחר אישור תוכנית בנין עיר חדשה, הכוללת שטחי שירות נוספים, מתאפשר מימוש מלא של השטח העיקרי ה”היסטורי” בתוספת אותם שטחי שירות – תוצאה היוצרת, על פניו, השבחה מובהקת ומכאן גם היטל השבחה מהותי.

מדובר בהשלכה בעלת משמעות כלכלית רחבה, אולם קיימות מספר דרכים מקצועיות “לתקוף את הסוגייה” ולצמצם את גובה ההיטל הצפוי (סוגיות אלה מורכבות, וניתוחן חורג ממסגרת מאמר זה).

יחד עם זאת, יש לזכור כי החובה להכין תוכנית חדשה, עשויה גם להוות הזדמנות – יוזמה של הוועדה המקומית לתוכנית עדכנית יכולה לכלול גם תוספת זכויות בנייה נוספות, מעבר לשטחי השירות ה”היסטוריים” שבוטלו. במקרים כאלה, עשויה דווקא אותה “הגבלת סמכות” להוות בשורה חיובית לבעלי הנכסים, אשר ייהנו מתכנון חדש ומיטיב במקום תוכניות מיושנות.

כמו כן, ניתן להבחין כי התקנות החדשות יצרו אפשרת ל”תכנון מס” מסויים בהקשר של היטל ההשבחה, גם במסגרת תוכנית חדשה שאושרה לאחר 3.12.2023, שהיא “תוכנית בשטח כולל” או שנקבע בה במפורש כי ניתן לבקש היתר בנייה בשטח כולל (כאמור בסעיף 1 לעיל).

בעבר, במסגרת תכניות שכללו הבחנה בין שטחים עיקריים לשטחי שירות, היטל ההשבחה חושב לרוב באופן דיפרנציאלי בהתאם לסוג השטח – כאשר לשטח עיקרי יוחס ערך גבוה משמעותית מזה של שטח שירות (שטחי שירות חושבו בערך נמוך יותר ולעיתים נחשבו ל”חסרי שווי” בכלל). אולם, בתוכנית “בשטח כולל”, שבה אין כבר חלוקה פורמלית בין סוגי השטחים, נוצרת אי־בהירות מובנית באשר להיקף המדויק של השטחים ה”עיקריים” וה”משניים”.

מאחר והחלוקה הסופית מתגבשת רק בשלב הוצאת היתר הבנייה, נוצרת בתקופה שבין אישור התוכנית לבין הגשת ההיתר אי־וודאות תכנונית. במקרים שבהם נקבעת השומה כבר במועד אישור התב”ע (בין אם נערכת “שומה מקדימה” לבקשת הבעלים, עפ”י הוראות סעיף 4.(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ובוודאי כאשר נערכת שומת השבחה עקב מכירת הנכס בטרם הגשת היתר), ניתן לטעון כי היקף שטחי השירות הצפוי גבוה – טענה היכולה להצדיק הפחתה בשומת ההשבחה.  

נדגיש כי גם אם בשלב מאוחר יותר, עם הגשת היתר הבנייה, יתברר כי “שטחי השירות” מצומצמים מהצפוי והשטחים ה”עיקריים” האפקטיביים בפועל רחבים מהצפוי – הרי שהשומה המקורית תיוותר כפי שנקבעה.

מדובר באפשרות תכנונית ומיסויית משמעותית, המצריכה בחינה מקצועית מוקפדת ע”י שמאי מקרקעין בשילוב אדריכל, אך היא פותחת פתח ממשי להפחתת חיובים במקרים מתאימים.

התקנות ייכנסו לתוקפן ביום 30 באוקטובר 2025 ויחולו על בקשות להיתר שיוגשו מאותו מועד ואילך. עם זאת, למשך תקופה של ארבעה חודשים (עד 30 בפברואר 2026), ניתנת למבקשי היתרים מכוח תכניות הכוללות חלוקה לשטחי עיקריים ושירות אפשרות לבחור – האם להגיש בקשה בשטח כולל או להמשיך במתכונת החלוקה המסורתית.

לסיכום, התיקון הנוכחי מהווה נדבך נוסף במהלך לצמצום הבירוקרטיה והאחדת מנגנוני החישוב וההיתר. עם זאת, השלכותיו הכלכליות והמשפטיות, ובעיקר השפעתו על סוגיית היטל ההשבחה, צפויות להיות ניכרות. מדובר בשינוי שראוי למעקב צמוד מצד יזמים, שמאים ובעלי נכסים כאחד.