פיצויי הפקעה בגין פגיעה בפוטנציאל תכנוני בקרקע חקלאית

קישור לרישום למועדון המקצוענים

בחינה מחודשת של מאזן הכוחות בין הקניין הפרטי לצורכי הציבור

 סוגיית הפיצויים המגיעים לבעלי מקרקעין עקב הליכי תכנון והפקעה היא מאבני היסוד של דיני הקניין בישראל. המורכבות המשפטית והשמאית המלווה את קביעת ערכם של קרקעות חקלאיות שיש לגביהן ציפייה לשינוי ייעוד, יצרה במהלך השנים מתח מתמיד בין רשויות התכנון לבין בעלי הקרקע הפרטיים.
מאמר זה יסקור את המסגרת המשפטית העקרונית העדכנית, החל מהמסלול הדו-שלבי לפיצוי, דרך המחסומים שהציבה הפסיקה, ועד לניצני הגישה המרחיבה והריאליסטית המסתמנת לאחרונה.

המסלול הדו-שלבי: הפרדה בין תכנון לנטילה

על פי ההלכה המושרשת שנקבעה בע”א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים ראשון לציון נ’ חממי (10.8.1987) (להלן: “הלכת חממי“), הפיצוי בגין נטילת מקרקעין שייעודם שונה לצרכי ציבור, מתבצע בשני שלבים נפרדים.

בבסיס הסדר זה עומדת ההבחנה כי הפגיעה הקניינית במונחי ירידת שווי המקרקעין, מתגבשת כבר במועד אישור התוכנית המשנה את הייעוד, עוד בטרם מבוצעת ההפקעה הפיזית.

בהלכת חממי הובהר כי יש לאמץ מנגנון פיצוי דו-שלבי: 

בשלב הראשון, בעקבות הפגיעה בתכונות הקרקע כתוצאה משינוי הייעוד זכאים בעליה לקבל פיצוי על ירידת הערך הנובעת מכך;
בשלב שני, כאשר מתממשת ההפקעה – הבעלים יפוצו בגין שווי הקרקע בהתאם לייעודה החדש.

השלב הראשון מתנהל על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, תשכ”ה-1965 (להלן: “החוק“), המקנה זכות לפיצוי בגין פגיעה בתכונות המקרקעין אשר גוררת ירידה בערך המקרקעין, בעקבות אישורה של  התכנית אשר קובעת את היעוד להפקעה.

השלב השני מושלם עם ביצוע ההפקעה, אז משולמים פיצויי הפקעה בעת נטילת הקרקע בפועל, בגין שווי הקרקע בייעודה הציבורי החדש. יוער כי השווי נקבע נכון למועד פרסום צו ההפקעה (פרסום סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות) ולא למועד נטילת הקרקע בפועל (מועד תפיסת החזקה בשטח ע”י הרשות).

מחסום “הלכת דלי דליה”: הרף הגבוה לפוטנציאל

הקושי המרכזי של בעלי קרקעות חקלאיות נוצר בעקבות פסק הדין בבר”ם 10212/16 דלי דליה ואח’ נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה (1.4.2020) (להלן: “הלכת דלי דליה“). פסק דין זה הציב רף גבוה במיוחד להכרה בפוטנציאל תכנוני כפגיעה בת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק, במטרה למנוע פיצוי על “חלומות שנכזבו” או ספקולציות שאינן מעוגנות בפעולה תכנונית ממשית.

בהלכת דלי דליה נקבע בדעת רוב, כי ניתן לבסס טענה של פגיעה במקרקעין בגין אובדן פוטנציאל תכנוני לצורך הגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק, רק במקרים שבהם ניתן להצביע על פעולה תכנונית קונקרטית וקרובה לוודאי המבססת את הפוטנציאל התכנוני שעל פי הנטען ‘אבד’ … לשם כך, נדרש תנאי סף מינימלי… הצבעה על תכנית המצויה בשלב ההפקדה, אשר מניחה את הבסיס הראשוני לציפייה סבירה מצד בעלי המקרקעין למימוש פוטנציאל תכנוני, ו’דבר מה נוסף’ שיתבטא בעיקר בהיעדר מניעה נראית לעין לאישורה של התכנית, באופן שמציב את התכנית כמעט בנקודת “אל-חזור”.

נדגיש, לשיטת ביהמ”ש העליון, על מנת לבסס טיעון כי היה קיים בקרקע פוטנציאל לשינוי יעוד ריאלי, בר פיצוי, יש להצביע לפחות על תכנית המצויה בשלב ההפקדה ועל “דבר מה נוסף“, שמבסס את הציפייה לשינוי היעוד (שנשלל עקב התכנית החדשה שמייעדת הפקעה)ומעיד שהתכנית היתה כמעט בנקודת “אל-חזור”.

הרציונל שעמד בבסיס קביעה זו הוא החשש מ”הרתעת יתר” של רשויות התכנון, אשר עלולות להימנע מקידום תכנון יעיל אם יחויבו לפצות על ציפיות השוק כאשר הללו אינן פרי פעולותיהן הקונקרטיות.

מאז פרסום פסק הדין, שררה גישה מחמירה שדרשה למעשה כי תובעים יצביעו על קיומה של “תוכנית מפורטת” לשינוי יעוד קרקע, אשר היתה המצויה בשלב מתקדם ביותר מאוד כתנאי לפיצוי.

“הכסף מדבר”: המפנה שחל בהלכת שניידר

לצד הגישה המחמירה של דלי דליה, וכמעט באותו מועד, התפתחה במקביל בבית המשפט העליון חשיבה שונה, המעבירה דווקא את מרכז הכובד מהזירה המשפטית-פרוצדורלית לזירה העובדתית-שמאית. 

גישה זו באה לידי ביטוי בעע”מ 5098/18 משה שניידר ואח’ נ’ הוועדה להשגות על שומת מקרקעין לפי פקודת הקרקעות (23.8.2020) (להלן: “עניין שניידר“).

בעניין שניידר קבע בית המשפט העליון, כי אין חולק, שפוטנציאל אמיתי להשבחת מקרקעין הוא בר-פיצוי הן במסגרת הליכי ההפקעה לפי פקודת הקרקעות והן בהליך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה. השאלה אם פוטנציאל כאמור הוא אמיתי ובר קיימא, ואינו ספקולטיבי גרידא, היא שאלה עובדתית. מחלוקת זו נסובה על התנהגותו של שוק הנדל”ן שעליה אמורים להעיד מומחים בתחום של שמאות מקרקעין – אם השוק מראה נכונות מצדם של קוני המקרקעין לשלם בעד הפוטנציאל הגלום בהם, אזי ייחשב הפוטנציאל הנטען לפוטנציאל אמיתי ובר-פיצוי.

גישה זו, כונתה ע”י ביהמ”ש – “כסף מדבר” והיא משנה את מאזן הכוחות לטובת בעלי הקרקע. היא מכירה בכך שהשוק “חכם” יותר מכל הלכה משפטית, ואם קונים מוכנים באופן מובהק ועקבי (הבא לידי ביטוי בשוק), לשלם בפועל עבור הפוטנציאל, הרי שמדובר בנכס כלכלי ממשי ולא בחלום ספקולטיבי.

התיזה המרחיבה: תוכנית מחוזית כבסיס קונקרטי לפוטנציאל

על מנת לגשר על הפער בין הלכת דלי דליה, לבין המציאות הכלכלית וליישב גם את הסתירה לכאורה בין הלכת דלי דליה לבין עניין שניידר, עולה התיזה, כי לשם עמידה ברף הנדרש, אין למעשה הכרח להצביע דווקא על תוכנית מפורטת.
והרי, ביהמ”ש העליון בהלכת דלי דליה, כלל לא נקב במושג “תכנית מפורטת” אלא “תכנית” – כלומר, כל סוג של תכנית, גם אם זו למשל תכנית ארצית או מחוזית.
ונדגיש, אין חולק, בשום מקום, כי קיימת בחוק זכות לתביעת פיצויים לפי סע’ 197 גם בגין פגיעה של תכנית ארצית ומחוזית. אם כך, כאשר המחוקק וביהמ”ש מציין את המושג – “תכנית”, הכוונה בהכרח לכל סוג תכנית, אם לא צויין אחרת…

היבט זה עלה לאחרונה בדיון בפני הוועדה לפיצויים למיזם המטרו לפי חוק רכבת תחתית (מטרו), תשפ”ב (להלן: “ועדת המטרו”). 

ועדת המטרו הינה “ועדת ערר” אשר הוקמה ספציפית לדון בתביעות לפי סע’ 197 עקב אישור תכניות המטרו. בדיון ועדת המטרו מיום 5.2.2026 נטען ע”י בעלי קרקעות “חקלאיות” באזור ראשל”צ כי תוכנית המתאר המחוזית התקפה, תמ”מ/21/3 המייעדת את הקרקעות באזור לפיתוח (במסגרת יעוד אזור נופש מטרופוליני המאפשר פיתוח של 15% משטחו לבניה למגורים “צמודי דופן”), מהווה לכשעצמה בסיס תכנוני איתן ההופך את ה”פוטנציאל” לבר-פיצוי בהתאם להלכת דלי דליה(!)

כאשר קרקע “חקלאית” (ברמה המקומית) מסומנת בתוכנית ברובד עליון, כגון תמ”מ 21/3, כאזור לפיתוח, הפוטנציאל שלה כבר אינו ספקולטיבי אלא “ננעץ” בתכונותיה התכנוניות. גם תכנית מתאר מחוזית יכולה לקבוע “שינוי יעוד” כפי שנטען בפרוטוקול דיוני ועדת המטרו:

“זה לא קרקע חקלאית שאתה חולם ומפנטז שמשהו טוב אולי יקרה איתה מתישהו. ברגע שאושרה התמ”מ הפוטנציאל הזה ננעץ, הוא אמיתי בפועל, קיים”.

מסקנה זו נתמכת גם בבג”ץ 6693/18 בני ציון ואח’ נ’ המועצה הארצית לתכנון ובנייה (10.5.2020), שם הודגש כי המיקום והצמידות לאזורי פיתוח, כפי שנקבעו בתוכנית המחוזית, הם שחורצים את גורלה התכנוני העתידי ואת שוויה של הקרקע.

במצב כזה, הקרקע עומדת גם ברף המחמיר שקבעה הלכת דלי דליה לקיומה של תוכנית מופקדת (וקל וחומר בתכנית מאושרת – תממ/21/3) המבססת ציפייה ודאית.

פרשנות “דבר מה נוסף”: מקרה תמ”מ 43/21/3 – אנ”מ האירוס

במקרה הנדון בעניין הקרקעות בראשל”צ, עלתה טענה כי לא רק שיש להתחשב בתכנית המתאר המחוזית המאושרת תממ/21/3 אלא אף יש להביא בחשבון פוטנציאל נוסף שנוצר עקב קידומה של תכנית “אנ”מ האירוס” לשלב של “כמעט הפקדה”.

משקבענו שגם תכנית מחוזית מופקדת יכולה להיחשב כמבססת פוטנציאל בר פיצוי, עפ”י הלכת דלי דליה, נשאלת השאלה: האם תכנית, כגון אנ”מ האירוס, אשר במועד אישורה של התכנית הפוגעת (התכנית המפקיעה), עדיין לא הופקדה פורמלית (אבל היתה כבר החלטה רשמית להפקידה) יכולה להיחשב בכל זאת כ”מופקדת”? וכמו”כ גם אם תיחשב כמופקדת, האם מתקיים בה גם התנאי של “דבר מה נוסף” שנדרש בהלכת דלי דליה, אשר נועד להבטיח את הוודאות לאישור התוכנית? (שתהא מצוייה בשלב “אל חזור”)

בעניין זה יודגש כי בהלכת דלי דליה, שני הקריטריונים הנ”ל (“הפקדה” ו”דבר מה נוסף”) למעשה לא הוגדו בצורה ברורה, הואיל והדבר לא היה נדרש בנסיבות אותו מקרה שנדון בעליון.

אם כך, לא מן הנמנע כי שלב “הפקדה” יחשב כמתקיים, בין אם התכנית הפוטנציאלית פורסמה להפקדה בצורה רשמית ובין אם “רק” החליטו הרשויות המוסמכות להפקיד אותה (כמובן שההחלטה לכשעצמה הינה רשמית גם כן).

ומה בדבר התנאי של “דבר מה נוסף” אשר גם הוא לא הוגדר ע”י ביהמ”ש?
הוא נועד להצביע כי התכנית המופקדת אכן תאושר בסופו של דבר בוודאות גבוהה מאוד. 

כיצד הדבר בא לידי ביטוי?

נכון לומר שעצם העובדה שהמועצה הארצית החליטה על הפקדת תכנית אנ”מ האירוס וכי התוכנית זכתה לתמיכה מלאה של הרשויות הרלוונטיות ושל הציבור הרחב, מספיקה כדי לקיים את הקריטריון של “דבר מה נוסף” המצביע כי התכנית היתה מצוייה כבר ב”נקודת אל חזור”.

ניטרול השפעת התוכנית הפוגעת: ראיית “המצב הקודם“

נדבך קריטי נוסף להבטחת פיצוי הוגן הוא ההלכה הקובעת כי לצורך הערכת השווי ב”מצב הקודם”, יש לנטרל את ההשפעה השלילית של התוכנית הפוגעת עצמה על הליכי התכנון. אם הליכי התכנון המיטיבים (כגון תכנית למגורים) נעצרו או הופסקו אך ורק בגלל קידום התוכנית הפוגעת (כמו למשל תכנית המטרו), יש לראות את הקרקע ב”מצב הקודם” כאילו התכנון המיטיב המשיך להתקדם.

עניין זה נדון, בין היתר, בעמ”נ (ת”א) 156/04 יוסף גופר נ’ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה (21.2.2005) שם נקבע כי אם התכנית הפוגעת גרמה להוצאת החלקה מהתכנית המפורטת שאיפשרה בניה, יש להשוות את הפגיעה שנוצרה ביחס לערך החלקה עובר לפרסום התכנית הפוגעת, כאילו התכנית המפורטת אושרה.

באופן דומה, נקבע ע”י ביהמ”ש עליון בע”א 935/24 רשות הפיתוח נ’ שפיק ג’רוס (14.7.2025) כי יש להעריך את המקרקעין תוך הבאת פוטנציאל תכנוני עתידי בחשבון, ככל שהוא בגדר “ודאי, או שניתן לפחות לצפות למימושו בעתיד הנראה לעין”.

סיכום: אופטימיות זהירה לקראת מעבר לגישה הוגנת ופרגמטית

לסיכום, כיום קיימת סיבה לאופטימיות זהירה בקרב בעלי הקרקעות, המבוססת על פרשנות מושכלת של הלכת דלי דליה כמו גם בחינתה לאור אמירות נוספות “סותרות” שיצאו תחת ביהמ”ש העליון לאחר פרסומה.

לא ניתן עוד לומר באופן גורף כי כל פגיעה בפוטנציאל של קרקע חקלאית אינה ברת פיצוי!

כאשר מעל הייעוד המקומי הישן, קיים ייעוד מחוזי או ארצי מופקד (וקל וחומר מאושר) המייעד את הקרקע לבנייה בעתיד, מערכת המשפט והשמאות חייבות להתחשב בפוטנציאל הממשי שהוא יצר.
הדבר נכון שבעתיים בתביעה לפי סעיף 197, המהווה את השלב המכריע והראשון בדרך לפיצוי מלא והוגן לנפקע, המבטיח את השבת מצבו לקדמותו.
פרשנות זו מתיישבת עם עקרונות הצדק החלוקתי ועם הצורך להגן על זכות הקניין מפני נטילה שלטונית שאינה מלווה בפיצוי הולם המשקף את מציאות השוק.

מסקנה זו מתחזקת לאור פסיקת בג”ץ 2645/24 מיום 14.1.2026 בעניין בוסתן רימונים, שקבעה כי לא ניתן עוד לשלול פיצויים בדמות מתן זכויות בנייה במסגרת תוכניות לתשתית לאומית. פסיקה זו עסקה אמנם בהיבט אחר של פיצויי הפקעה, אך מצביעה על גישה הוגנת ופרגמטית יותר של בית המשפט כיום בנושא הפקעות בכלל, והפקעות לצורך תשתיות לאומיות בפרט.

בנסיבות אלו, שבהן האזרח הקטן נדרס לעיתים באופן מוחלט ומקריב את נכסו על מזבח טובת הציבור, מערכת המשפט צריכה לשאוף להבטיח כי הקרבה זו תלווה בפיצוי מלא והוגן המשקף את המציאות הכלכלית לאשורה ותתן למציאות בחיי היומיום להוליך את החשיבה המשפטית ולא להיפך.

וכפי שנאמר בתלמוד: אין גוזרין גזרה על הציבור אלא אם כן רוב הציבור יכולים לעמוד בה.

רוב הציבור (קופת המדינה) יכול בהחלט לעמוד בתשלום פיצויים ריאליים לאותו מיעוט בעלי הקרקע שנפגעים, בעוד שהללו לא יכולים לעמוד במצב של שלילה מלאה של זכותם לפיצוי הוגן וירידת נכסיהם לטמיון.