השפעת “מטלות ציבוריות” על גובה היטל השבחה

לעיתים קרובות, במסגרת יזום של תכנית בנין עיר חדשה, דורשת הועדה המקומית לתכנון ובניה מיזמי התכנית או בעלי הקרקע, לממן “מטלה ציבורית” כתנאי לניצול של זכויות בניה נוספות.

“מטלה ציבורית” יכולה להיות למשל: הקמת חניון ציבורי בפרוייקט, הסדרת גינה ציבורית במתחם, בניית “מועדון לגיל הזהב” בבניין וכו’.

הדבר לכשעצמו מקובל ולרוב הגיוני. יחד עם זאת, ברור כי מטלה שכזו צריכה להלקח בחשבון בעת קביעת היטל ההשבחה לתכנית.

לאורך השנים האחרונות נתקבלו החלטות של ועדות הערר בעניין זה אשר קבעו שיש לקזז את עלות המטלות הציבוריות מסכום ה”השבחה“. כלומר, עצם הדרישה לביצוע מטלה באה לידי ביטוי בשווי השוק של הנכס ב”מצב החדש” ולכן יש להפחית את שווי השוק בסכום גובה המטלה.

למשל, נניח שב”מצב קודם” שווי הנכס היה 2 מיליון ₪ וב”מצב חדש” השווי הוא 8 מיליון ₪, אזי לכאורה ה”השבחה” היא 6 מיליון ₪ והיטל ההשבחה הוא 50% מההשבחה, כלומר 3 מיליון ₪.

כעת, נניח כי קיימת מטלה ציבורית בעלות של 1 מיליון ₪. במצב כזה שווי השוק של הנכס ב”מצב החדש” יפחת בסכום של 1 מיליון ₪ ויעמוד רק על סך של 7 מיליון ₪ (במקום 8 מיליון ₪). בהתאם לכך, ה”השבחה” נטו תהא 5 מיליון ₪ והיטל ההשבחה יעמוד על 2.5 מיליון ₪, במקום 3 מיליון ₪.

נדגיש שוב, כי עפ”י התיזה המשפטית הרווחת כיום, עלות המטלה מתקזזת מה”השבחה” הגולמית ולא מ”היטל ההשבחה”. לכן, למרות שעלות המטלה היתה 1 מיליון ₪, היטל ההשבחה עצמו פחת רק ב- 0.5 מיליון ₪.

הקיזוז הנ”ל נראה הגיוני לחלוטין ומוצדק וכאמור הוא נובע, בין היתר, מהעובדה ששווי השוק ב”מצב החדש” פוחת בסכום המטלה הציבורית ולכן יש לבצע את ה”קיזוז” באלמנט הזה. בסופו של דבר הקיזוז מביא להפחתת ההיטל בסכום של מחצית עלות המטלה הציבורית.

עניין זה סוכם, בין היתר, בהחלטת ועדת ערר מס’ 8027-05-19 מרכז תבורי פרדס חנה בע”מ, (סעיף 50. להחלטה):

“… קיזוז עלויות הבניה מן ההשבחה עצמה יגרום לכך, שהיזם והרשות המקומית “יחלקו” בהוצאות, והנטל הכספי הכרוך בכך לא יוטל על כתפי הרשות המקומית בלבד, דבר שאינו מוצדק לאור המטרה לגבות מס אמת”

אם כך, הכל טוב ויפה וצודק. האמנם?

במאמר זה נבקש לתקוף את התיזה הנ”ל ולהוכיח כי במקרים מסויימים, נכון וראוי היה לקזז את עלות ה”מטלה הציבורית” באופן מלא מהיטל ההשבחה עצמו (!) ולא מההשבחה הגולמית. כלומר, יש להפחית פשוט את סכום המטלה מסכום היטל ההשבחה הסופי – אחד לאחד.

ראשית נבחן את לשון החוק, ממנה מתבקשת המסקנה כי יש לקזז את עלות המטלה הציבורית מההיטל עצמו הואיל והמטלה מהווה למעשה “חלף היטל השבחה” –

ס’ 13 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובע כי:

“סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי הענין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית.“

כלומר, כספי היטל ההשבחה (לאחר ניכוי עלויות גביה) מיועדים, בין היתר לממן רכישת שטחים לצרכי ציבור ולביצוע פיתוח ציבורי.

ובענייננו, במקום תשלום כספי המיועד לממן רכישת שטחים לצרכי ציבור ולביצוע פיתוח, מחוייבים יזמי התכנית/הבעלים לבצע ולפתח בעצמם שטח ציבורי ולרשום אותו ע”ש הרשות המקומית. לפיכך יש לראות בהוצאה עבור הקמת השטח הציבורי כהיטל השבחה גרידא (חלף) ולא כחלק מ”תחשיב ההשבחה הגולמית”.

חיזוק לעמדה זו ניתן למצוא בספר “היטל השבחה” שכתבו הנריק רוסטוביץ, אביהו פרידמן, פנחס גלדקוב ואריה קמיל, בהוצאת אוריאן (1996):

“ג. הפחתת עלות המטלות מהיטל ההשבחה – לפי אסכולה זו, יש להפחית את העלות מהיטל ההשבחה. הטעם לכך הוא שביצוען של מטלות ציבוריות מוטל על הרשות המקומית, ויש לראות בהטלתן על הבעלים של המקרקעין תחליף של היטל השבחה, שנועד לממן מטרות אלה.”

בהתאם לכך, היות ויש לראות בהוצאה על הקמת ופיתוח השטח הציבורי כחלף היטל השבחה הרי שיש לקזזו מסכום ההיטל ולא מסכום ההשבחה.

נוסף על זאת, הבה נבחן שוב את הנימוק של ועדת הערר בהחלטה בעניין מרכז תבורי פרדס חנה בע”מ הנ”ל (סעיף 50. להחלטה):

“… קיזוז עלויות הבניה מן ההשבחה עצמה יגרום לכך, שהיזם והרשות המקומית “יחלקו” בהוצאות, והנטל הכספי הכרוך בכך לא יוטל על כתפי הרשות המקומית בלבד, דבר שאינו מוצדק לאור המטרה לגבות מס אמת”

ועדת הערר סברה כי ניכוי עלות המטלה הציבורית יוצר “חלוקה” הוגנת ונכונה בין הרשות ליזם, אבל אם נבחן לרגע את המתימטיקה הפשוטה נראה שלמעשה הרשות נהנית כך פעמיים וגובה היטל השבחה ביתר.

כעת ננתח 3 מצבים אפשריים:

מצב ראשון – אין שום מטלה ציבורית המוטלת על היזם והרשות היא זו שצריכה לבצע אותה.

נניח שההשבחה היא 1 מיליון ₪ כך שההיטל הוא חצי מיליון ₪. כעת נניח שעל הרשות לבצע מטלה ציבורית של רכישת שטחי ציבור שהעלות שלה היא 300,000 ₪ – מה תעשה הרשות? תיקח את אותם חצי מיליון ₪ היטל, תשתמש בהם לצורך מימון הרכישה, כפי שהחוק חייב אותה ויוותר בידה עודף של 200,000 ₪. זה המצב הסטנדרטי.

מצב שני (לפי גישתנו של קיזוז מהיטל ההשבחה) – קיימת מטלה ציבורית המוטלת על היזם שהעלות שלה היא 300,000 ₪. ההשבחה היא כאמור 1 מיליון ₪ כך שההיטל הוא חצי מיליון ₪. כעת ננקוט בגישה שאנחנו טוענים לה, נקזז את עלות המטלה הציבורית מהיטל ההשבחה עצמו. היזם כאמור יממן את מלוא המטלה הציבורית ומנגד היטל ההשבחה שישולם לועדה המקומית יהיה כעת רק 200,000 ₪.

אם כך, בגישה זו המטלה הציבורית בוצעה לרצון הרשות המקומית ועדין בסופו של יום היא נותרה עם אותם 200,000 ₪ בקופתה, בדיוק כמו בחלופה הסטנדרטית.

מצב שלישי (לפי גישת ועדת הערר של קיזוז מההשבחה) – קיימת מטלה ציבורית המוטלת על היזם שהעלות שלה היא 300,000 ₪. ההשבחה היא כאמור 1 מיליון ₪ כך שההיטל הוא חצי מיליון ₪. כעת ננקוט בגישת ועדת הערר, נקזז את עלות המטלה הציבורית מההשבחה. ההשבחה תהייה אז בסך 700,000 ₪ וההיטל גדל ל- 350,000 ₪ במקום 200,000 ₪ שהיה ב”מצב שני” לעיל.

היזם כמובן יבצע את מלוא המטלה הציבורית על חשבונו ומנגד היטל ההשבחה שישולם לועדה המקומית יהיה כאמור 350,000 ₪.

אם כך, בגישה זו המטלה הציבורית בוצעה לרצון הרשות המקומית ובסופו של יום נותר בקופתה היטל בסך 350,000 ₪!! כלומר הרבה יותר מאשר במצב סטנדרטי!?

מכאן שנקיטה בגישה של ועדת הערר, של קיזוז המטלה מההשבחה, מביאה למעשה את הועדה המקומית לגביית היטל נטו גבוה יותר מאשר מצב בו לא היתה מוטלת מטלה ציבורית על היזם בכלל!!! זהו הרי אבסורד.

איך יתכן שבסיטואציה בה מצבו של היזם רע יותר ממצב רגיל כי מטילים עליו עלות של מטלה ציבורית, בסופו של דבר, למרות זאת הועדה המקומית מקבלת לידה היטל השבחה נטו גבוה יותר? כלומר, הטלת מטלה ציבורית על היזם מביאה להתעשרות של הועדה המקומית לעומת מצב רגיל. אין כאן שום חלוקה של ההוצאות בין הצדדים (הרשות והיזם) כפי שסברה ועדת הערר, אלא, יש כאן הגדלה של הכנסות הועדה המקומית ותו לא.

למעשה בהתאם לתיזה המשפטית השוררת כיום מומלץ לכל גזבר של ועדה מקומית להנחות את אנשי התכנון לקבוע מטלה ציבורית על כל תכנית, לא חשוב מהי! זהו “תכנון מס” פנטסטי שיוצר רווח נקי לרשות. במקום שהרשות תוציא מקופתה את כספי ההיטל על מטלות ציבוריות כפי שהחוק מחייב, היזם מוציא אותם באופן מלא (!) ומנגד הרשות מקבלת לידה סכום נטו גבוה יותר. זה פשוט אי צדק שצועק לשמיים (ולשמאים).

ואכן, ניתן היה לראות תחילתו של נסיון להסדרת והבהרת ראייה נכונה של הדברים במסגרת הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2019), התשע”ח – 2018 שהועלתה לדיון בעבר.

בסעיף 70 ז. להצעת החוק נאמר כך:

“(א) הוקנתה הבעלות בחלק הציבורי לרשות המקומית כאמור בסעיף 70ט, תשלם הרשות המקומית לבעלים בתוך 90 ימים את עלויות הבניה לפי השיעור הקבוע בשומת עלויות הבניה ואם נקבע שיעור אחר בהחלטה חלוטה לפי 70ו – את עלויות הבניה שנקבעו בהחלטה החלוטה.

(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), רשאית הרשות המקומית לשלם עד 50% מעלויות הבניה לפני המועד הקבוע באותו סעיף קטן ולאחר מועד קביעת שומת עלויות הבניה; תשלום כאמור יכול להיעשות גם בדרך של קיזוזו מהיטל השבחה שחב הבעלים לרשות המקומית לפי סעיף 196 א.“

הנ”ל מדבר בעד עצמו.

למעשה, ניתן לומר כי עד כה ועדות הערר פשוט “פספסו” את המשמעות הכלכלית של הדברים ויצא שבמקום לחתור למס אמת ולמצב שבו הרשות המקומית גובה את ההיטל הראוי, היא למעשה מקבלת היטל השבחה נוסף וגבוה יותר מאשר במצב בו לא היתה מטילה על היזם שום מטלה.

יחד עם זאת, נבקש להקשות על המסקנה הנ”ל ולטעון לרגע כי התיזה של קיזוז עלות המטלה הציבורית מההשבחה הגולמית ולא מההיטל, היא דווקא כן הנכונה ואף מעוגנת בפסיקת ביהמ”ש העליון.

בר”מ 7255/17 הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ’ אורלי בורשטיין ואח’ שניתן ע”י ביהמ”ש העליון ביום 22.3.21 נקבע כי יש לקזז תשלום בגין “קרן חניה” מההשבחה הגולמית (ולא מהיטל ההשבחה).

השאלה המרכזית בה דן ביהמ”ש היתה: האם קרן חניה הינו תשלום “חיצוני” או “פנימי” לתכנית המשביחה?

בית המשפט העליון קבע, בין היתר, כי למטלה של קרן חניה יש השפעה ממשית על שווי השוק של הנכס במצב החדש ולכן, יש להתחשב בעת עריכת שומת ההשבחה בהוצאות לשם מימוש החובה להתקנת מקומות חניה או תשלום לקרן החניה.

אם כך, פסיקת ביהמ”ש העליון דווקא תומכת בתיזה של קיזוז עלות המטלה מההשבחה ולא מההיטל הסופי!

אלא, שיש לחדד ולאבחן את ההלכה – ביהמ”ש דן במקרה בו מדובר במטלה ציבורית אשר משפיעה באופן ישירה ואינהרנטי על שווי השוק של הנכס, הואיל ומדובר היה במטלה שהיא חלק בלתי נפרד מהנכס ושנדרשת באופן חד משמעי על מנת לנצל אותו.

נסביר: קרן חניה נדרשת כאשר לא ניתן לבנות חניות פיזית בפרוייקט עצמו ולכן היזם נדרש לממן הקמת חניות אחרות בסביבה הקרובה. כלומר, גם אם לא היתה נדרשת המטלה הזו, עדיין היזם היה נדרש להוציא הוצאות בפרוייקט לשם הקמת חניות פיזית בשטח המגרש שלו.

כלומר, כך או כך, היה נדרש היזם לבצע את ה”מטלה” ולממן אותה, או ע”י בניה עצמית במגרש או ע”י מתן כסף עבור קרן חניה.

ולכן, זהו מצב בו המטלה הציבורית משפיעה על שווי הנכס ויש לקזז את עלות המטלה מהשווי ב”מצב חדש” כלומר לקזז אותה מההשבחה הגולמית (ולא מההיטל עצמו).

קרן החניה מהווה את אחד ממרכיבי העלויות שכל יזם מביא בחשבון כשהוא שוקל האם לרכוש קרקע מסוימת. קיומו של מקום חניה בהכרח משפיע על שווי הנכס ומעלה את ערכו בהשוואה לנכס ללא חניה. על כן, כשם שעל בסיס ההיגיון שווי מגרש פוחת בגין ההוצאות לבניית חניון תת קרקעי למשל, הרי שיש גם לקזז הוצאה בגין קרן חניה (לטובת חניון ציבורי) משווי המגרש.

אולם, כאשר מדובר במטלה שאלמלא היתה נדרשת, כלל לא היה צורך בה בפרוייקט, למשל, הקמת “קומה ציבורית” עבור הרשות המקומית, הקמת חניון ציבורי (שלא לצורך שימוש דיירי הפרוייקט) וכדו’, אזי לא ניתן להגיד כי המטלה מהווה חלק אינטגרלי מהפרוייקט שאין בלתו ולא נכון לראות בה ככזו שמשפיעה על שווי השוק של הנכס ב”מצב חדש”!

במקום זאת, יש לראות בה פשוט כ”חלף היטל השבחה” – תשלום חיצוני לחלוטין לפרוייקט שאינו דרוש לו כלל והוא מבוצע רק מתוך החובה שמוטלת על היזם ואלמלא זאת לא היה משקיע את העלות הזו בפרוייקט.

יודגש כי הרציונל של הפרדת סוג המטלה הציבורית, למטלות המשרתות את הפרוייקט עצמו לעומת מטלות חיצוניות לו, אינו מהווה “חידוש משפטי”, אלא, נקבע זה מכבר ע”י ביהמ”ש העליון בעניין דומה ב”הלכת נוימן”.

בעע”מ 2279/19 הוועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ”ל) ואח’ נ’ ישראל נוימן ואח’ מיום 24.7.2019, דן ביהמ”ש העליון בעקרונות להכללת שטח המיועד ל”צרכי ציבור” במסגרת תכנית לאיחוד וחלוקה. השאלה שעמדה על הפרק היתה: האם ניתן “לפצות” בעלי קרקע שיעודה שונה לצרכי ציבור, ע”י הכללת השטח הציבורי בתוך מתחם “איחוד וחלוקה” ובכך למעשה לתת לבעלים מגרשי בניה חדשים בתכנית, או שמה אסור לכלול את הקרקע באיחוד וחלוקה והבעלים צריכים להסתפק במקום זאת בפיצויי הפקעה כספיים?

ביהמ”ש העליון קבע קריטריון ברור לפיו יש לבחון את מהות היעוד הציבורי – אם המדובר בצורך ציבורי שמשרת רק את תכנית האיחוד והחלוקה, אזי הוא צריך להוות חלק אינטגרלי ממנה ויש להכליל אותו בתוכה. מנגד, אם היעוד הוא יעוד שלא משרת רק את התכנית עצמה, אלא אזור נרחב יותר, אזי אין לראות בו כחלק מה”פרוייקט” ואין להכליל אותו במסגרת מנגנון פיצויי במתווה של איחוד וחלוקה, אלא לתת פיצוי כספי.

עיננו הרואות, כי אבחנה בין סוגי היעודים הציבוריים וכן בין הקשר בינם לבין ה”פרוייקט”, מהווה קריטריון עקרוני לצורך ישום מנגנונים שונים שנקבעו בחוק התכנון והבניה.

לסיכום, לאור כל האמור לעיל, בבואנו לדון בהשפעת מטלות ציבוריות על גובה היטל ההשבחה, יש לדעתנו לבחון ראשית את מהות המטלה הציבורית – ככול שמדובר במטלה שנדרשת באופן מובהק לצורך הפרוייקט עצמו, כך שגם אם לא היתה מוטלת על היזם, היה הוא נדרש להוצאה דומה בדמות אלמנט אחר (כמו במקרה של הקמת מקום חניה לעומת תשלום עבור קרן חניה), אזי ראוי ליישם את הלכת ביהמ”ש העליון בעניין בורשטיין ולקזז את עלות המטלה מהשווי ב”מצב החדש” כלומר מההשבחה הגולמית, כפי שמקובל.

אולם, ככול שמדובר במטלה שאין לה בכלל קשר לפרוייקט עצמו ואלמלא היתה מוטלת, היזם כלל לא היה נדרש לה לשם הקמת וניצול הפרוייקט (כמו במקרה של הקצאת קומה ציבורית), אזי לא ראוי לקזז את עלות המטלה מהשווי ב”מצב החדש” ואין לראות בה כחלק אינטגרלי משווי השוק של הנכס, אלא, נכון לקזז אותה מהיטל ההשבחה עצמו!

נקיטה בדרך זו תביא למתאם מלא בין התועלת ליזם/בעלים לבין הועדה המקומית.