האם מותר לרשויות להפקיע ל”צרכי ציבור” עד 40% משטח קרקע, ללא תשלום פיצויים?

בהתאם לסעיף 190 (א) (1) לחוק התכנון והבניה, עקרונית ניתן להפקיע לצרכי ציבור עד 40% משטח הקרקע ללא תשלום שום פיצוי.

“צרכי ציבור” לעניין זה נחשבים שימוש לדרך, מגרש משחקים, גינות, שטחי נופש וספורט, בניני חינוך, תרבות, דת ובריאות.

(קיימים עוד “צרכי ציבור” רבים נוספים בחוק שניתן להפקיע קרקע עבורם, אבל בפיצוי מלא).

אבל האמנם גם כיום לאחר שנחקקו כבר מזמן חוקי יסוד להגנת הקניין, עדיין ניתן להפקיע עשרות אחוזים מקרקע ללא פיצוי על בסיס חוקים שנחקקו לפני למעלה מ- 50 שנה (ואפילו לפני קום המדינה)?

בטרם נדון בנושא נסביר מה למעשה היה הרציונל שלפיו קבעו הוראה שמאפשרת הפקעה של 40% מהקרקע ללא פיצוי.

כחלק בלתי נפרד מתכנון חדש של קרקע, יש צורך פעמים רבות ביעוד של שטחים למטרת ציבוריות – לדרכים, בתי ספר, גינות וכו’.

בעקרון, לא ניתן למעשה ליצור מגרשי בניה פרטיים בלי שמסביבם יהיו שטחים ציבוריים (בוודאי אם מדובר במתחם חדש).

כלומר, עצם יצירת שטחים ציבוריים גורמת להשבחה של יתרת הקרקע שנותרת בידי הבעלים. שום מגרש למגורים למשל לא יהא שווה כלום אם לא יהיו דרכים שניתן להגיע אליו, מבני ציבור שישרתו אותו וכו’.

לכן, המחוקק ראה את ההצדקה לקחת מאנשים פרטיים עד 40% מהשטח שבבעלותם עבור יצירת שטחי ציבור, כשלמעשה בעקבות כך יתרת הקרקע שבידם עולה שוויה והם מרוויחים מההפקעה.

אגב, ניתן להפקיע גם יותר מ-40%, אבל אז בעקרון יש צורך לפצות את הבעלים, גם אם יתרת שווי הקרקע עלתה (אולם כיום קיימת כבר פסיקה שמערערת על תיזה זו, ראו בהמשך).

ומה קורה במקרה של הפקעת 100% מהקרקע?

בעקרון, בעבר הרשויות היו מפקעיות 40% ללא תשלום ועבור 60% משלמות פיצוי. אבל, כאמור עצם ההצדקה להפקעה עד 40% ללא פיצוי נובעת מכך ששווי יתרת השטח עולה. ואילו במצב של הפקעה מלאה, אין יתרה ששוויה עולה!!!

ואכן, מקרה שכזה הגיע כבר לפני שנים רבות לפתחו של ביהמ”ש העליון שקבע כי במקרה של הפקעת 100% מהקרקע, יש לשלם פיצויים מהמ”ר הראשון שמופקע (ראו ע”א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, קריית אתא נ’ הולצמן).

בעקבות “הלכת הולצמן” החלו ביהמ”ש המחוזיים לתת שורה של פסיקות שלקחו את הרציונל צעד נוסף קדימה ולמעשה קבעו כי גם כאשר מדובר בהפקעה חלקית בלבד, עדיין יש לבחון האם בעקבות ההפקעה עלה שווי יתרת הקרקע. ככול ששווי יתרת הקרקע לא עלה, יש לפצות מהמ”ר הראשון.

מטבע הדברים, הפסיקות החדשניות הנ”ל לא היו רצויות לרשויות המפקיעות שנאלצו לשלם פיצויים גבוהים באופן ניכר מבעבר והנושא הגיע בשנית לפתחו של בית המשפט העליון, במטרה שיפסוק מהו הדין במקרה של הפקעה חלקית.

ביום 24.5.2018 נתן ביהמ”ש העליון את החלטתו בע”א 6407/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל נ’ אחמד מסרי וקבע כי אכן גם במקרה של הפקעה חלקית, כאשר יתרת הקרקע לא עולה שוויה בעקבות ההפקעה, יש לפצות את הבעלים מהמ”ר הראשון.

יחד עם זאת, ביהמ”ש העליון הבין את המשמעות הכלכלית הכבדה של ההחלטה על הרשויות ולכן קבע שהכלל האמור יחול רק על צווי הפקעה שיפורסמו לאחר מועד פסק הדין.

כלומר, בכל קרקע שהופקעה באופן חלקי, לפני 24.5.2018 (צו ההפקעה פורסם לפני מועד זה), ניתן יהיה להפקיע עד 40% ללא תמורה, גם אם יתרת השטח לא מושבחת בעקבות ההפקעה. מנגד, כאשר מדובר בקרקע שמופקעת לאחר 24.5.2018 וקיים מצב בו יתרת השטח לא עולה שוויה, אזי קיימת זכאות לקבלת פיצויים מהמ”ר הראשון!

שימו לב, הזכות לקבלת פיצויים במקרה הנ”ל היא לא “אוטומטית” ויש צורך לפנות לשר הפנים באופן רשמי על מנת לקבל את הפיצוי. בעלים שלא יפנה, לא יקבל אותו.

להשלמת הדיון, ניגע במקרה בו קיימת הפקעה מעבר ל- 40% משטח הקרקע כאשר היתרה שוויה כן עולה.

כאמור, במצב כזה אין זכאות לפיצויים בגין ה- 40% הראשונים שהופקעו, אך מה הדין לגבי אחוזי ההפקעה הנוספים? האם מגיע פיצוי?

בהתאם לחוק היבש, בהחלט מגיע פיצוי! דווקא משום ששווי היתרה עלה.

החוק אפשר פגיעה בזכות הקניין עד 40% כי מדובר בפגיעה מידתית הואיל וערך היתרה עולה. אולם, מעבר ל-40% הרשות לא יכולה “לקנות בכפייה” קרקע נוספת בחינם, אלא, לשלם עליה מחיר מלא.

אולם, לאחרונה חלה נסיגה בפרשנות החוק הפשוטה וקיימת גם דעה בבית המשפט כי בכל מקרה שבו שווי יתרת הקרקע עולה, כך שבסופו של דבר הבעלים יוצאים בערך יותר גבוה מאשר במצב הקודם, אזי לא מגיעים פיצויי הפקעה בכלל, גם אם מופקעים יותר מ- 40% משטח הקרקע (ראו למשל ה”פ 59134-12-12 רונן ואח’ נ’ פתח תקוה ואח’).

לסיכום, היבט פיצויי הפקעה הינו מורכב ויש לבחון לעומק כל מקרה לגופו, תוך מתן תשומת הלב, בין היתר, למסלולי פיצוי נוספים הקיימים בחוק (למשל תביעה בגין פגיעה לפי סע’ 197 לחוק התכנון והבניה).

לפיכך, מומלץ תמיד להיוועץ עם עורכי דין ושמאי מקרקעין מומחים לפני ביצוע כל פעולה או מחדל בקרקע.