היטל השבחה לתכנית בעלת מנגנון “השמדה עצמית”

לעיתים מתאשרת תכנית בנין עיר חדשה על נכס, שמגדירה זכויות בניה ושימושים נרחבים, אבל מנגד, קובעת תנאי כי במידה וזכויות הבניה לא ינוצלו בתוך זמן מסויים, אזי התכנית תבוטל/זכויות הבניה יתפוגגו.

אנו עוסקים לא במצב של סעיף “רגיל” שקובע למשל שהתכנית תבוצע בתוך 10 שנים (במקרה כזה גם בחלוף הזמן, התכנית נשארת עדיין בתוקף), אלא, במצב בו קיים סעיף “מנגנון השמדה עצמית” ברור ומובהק שמציין כי אם התכנית לא תבוצע עד מועד מסויים, היא תבוטל.

דוגמא לנוסח סעיף כזה:

“אם תוך 5 שנים מיום אישורה של התכנית, לא יצא היתר בניה, יפקעו זכויות הבניה מכוח תכנית זו, ויחולו הזכויות לפי התכניות המאושרות”.

מדובר כמובן בסעיף דרקוני וקיצוני שנועד לתת תמריץ מאד ברור ליזם לממש את הבניה. בהקשר לכך, במאמר זה נדון בהיבט של היטל השבחה בגין תכנית שכוללת סעיף כזה.

היטל השבחה נדרש לתשלום בעת מכירת הנכס או בעת מתן היתר בניה (לפי המוקדם מביניהם).

לכאורה, במצב של מתן היתר בניה לפרוייקט, מובן כי יש הגיון לדרישת תשלום היטל השבחה מלא – במצב כזה הרי אין כבר סיכון שהתכנית תבוטל, הפרוייקט יצא לדרכו והבעלים/יזמים עומדים להרוויח את מלוא התמורה.

ויחד עם זאת, כידוע, עפ”י חוק, את היטל ההשבחה יש לחשב נכון למועד אישור התב”ע שיצרה את ההשבחה, ולא לפי מועד הוצאת ההיתר. יתרה מכך, החוק מגדיר כי אופן החישוב צריך לצאת מנקודת הנחה שהמקרקעין “כאילו נמכרו בשוק החופשי” במועד אישור התב”ע.

כלומר, יש לבחון את השפעתו של “סעיף מנגנון ההשמדה העצמית” על שווי הנכס, במועד אישור התכנית, כאילו הנכס היה נמכר בשוק בעסקת מזומן ולא במועד ההיתר. 

(מועד ההיתר עשוי להוות מועד נדרש לתשלום ההיטל, אבל לא המועד לחישוב סכום החבות העקרונית).

כמובן שאם אנו עוסקים מראש בסיטואציה של דרישת תשלום היטל השבחה עקב מכירת הנכס (לאחר אישור התב”ע) ולא עקב מתן היתר בניה, אזי בוודאי שדרישת תשלום היטל השבחה מלא, לא בהכרח הגיונית…

כאמור, במאמר זה ננסה לבחון את הסיטואציה ואת העקרונות לקביעת גבוה היטל ההשבחה.

השאלה הנשאלת הינה: האם יש להביא בחשבון הפחתה בסכום ההשבחה עקב קיומו של “סעיף השמדה עצמית” או שהדבר לא רלבנטי כלל. כלומר, האם כל עוד התכנית בתוקף אין מקום להפחית כלום ואם היא תתפוגג, אז ממילא לא יחול היטל.

נפנה ראשית לפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין ע”א 2761/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ’ הפטריארך היווני אורתודוכסי של ירושלים (פורסם בנבו, 27.08.2012) במסגרתה נקבע כי במקרה בו לא חלה התעשרות אצל הבעלים בצד היטל השבחה ששולם כדין, והתכנית המשביחה פקעה זה מכבר, תקום חובת השבת ההיטל לנשום.

הקביעה בעניין הפטריארך היווני אורתודוכסי מבקשת לקבוע נורמה במקרה הספציפי שנדון בפני ביהמ”ש לגבי תכנית שאושרה כדין ובוטלה כדין, במועד הביטול.

אבל, שונה המצב כאשר מבקשים לבחון, למועד הקובע, את השפעת סעיף התכלות הזכויות.

בית המשפט העליון התייחס לשאלה האם יש להביא בחשבון את הוראות פקיעת הזכויות בתחשיב היטל ההשבחה, בפסק הדין בעניין הפטריארך היווני אורתודוכסי כך:

“ראשית, התחשבות במגבלת הזמן שבתכנית עשויה להוביל דווקא לדיוק בבואנו לשום את ההשבחה. משך תוקף התכנית עשוי להשליך על ערך ההשבחה ולשיקול זה יתכן שיינתן ביטוי בשומת ההשבחה ובגובה ההיטל שייקבע. נראה זה הגיוני כי ערכה של תכנית משביחה שאינה מוגבלת בזמן, גבוה מזה של תכנית משביחה המוגבלת לפרק זמן קצר, בבחינת חלון הזדמנויות רחב יותר שבמסגרתו ניתן להוציא את ההשבחה מן הכוח אל הפועל.

שנית, הפחתת ההיטל עקב מגבלת התוקף אין פירושה כי הציבור יצא נפסד בהכרח. אמת, תכליתו של היטל ההשבחה נעוצה ברעיון של צדק חברתי, הגוזר כי אזרח שהתעשר יחלוק התעשרותו עם הציבור. ברם, עריכת השומה בהתחשב בתוקף התכנית אינה עומדת בהכרח בסתירה לכך. יהיו מקרים שבהם ההשבחה תמומש בתוך תקופת התוקף באופן שיצדיק את תשלום ההיטל – אף שהוא מופחת, ויהיו מקרים שבהם ישולם ההיטל מבלי שמומשה ההשבחה לבסוף. כלומר יתרחש מעין קיזוז, כך שהציבור לא יצא נפסד בתמונה הכוללת.”

ובהמשך:

“טעמים אלה עשויים להצדיק מנגנון אופציונאלי של הסדרה מראש, כך שהסיכון של אי-מימוש ההשבחה יגולם בסכום ההיטל. היינו, סכום ההיטל יופחת במסגרת עריכת שומת ההשבחה בהתאם למגבלת התוקף הקיימת בתכנית. מנגנון זה יחסום את האפשרות להתחשב באירועים מאוחרים לתשלום ההיטל. הוא יסדיר מראש את תשלום ההיטל תוך פשרה על גובהו באופן שימנע משני הצדדים לפתוח מחדש את הנושא – הרשות לא תוכל להגדיל את סכום ההיטל בדיעבד אם יתברר לבסוף שהנישום ניצל את מלוא ההשבחה, ומנגד הנישום לא יוכל לתבוע השבה במקרה שבו פקעה התכנית בטרם מימש הזכויות.

במובן זה, שני הצדדים נוטלים סיכון אך מרוויחים סופיות וודאות. יש בכך גם כדי לתמרץ את הנישום למצות את זכויות הבניה או השימוש שניתנו לו, שבאישורן הושקעו משאבים תכנוניים.”

אם כך, בית המשפט העליון אינו מכריע בסוגיה זו בעניין הפטריארך היווני אורתודוכסי שכן זו לא הונחה לפתחו.

נדגיש כי בעניין הפטריארך ההיטל הושב לנשום (ולא לקונה) נוכח פקיעת הסכמי המכר עם פקיעתה של התכנית. כלומר, ההיטל הושב כי העסקה בוטלה (המימוש בוטל) ובמצב כזה של ביטול עסקה, ממילא יש להשיב את ההיטל, תמיד, בכל תכנית.

אולם, העליון קבע כי במידה והיו מוכיחים באותו מקרה, כי נלקחה בחשבון הפחתה בגין “זכויות מתכלות” בשומת היטל ההשבחה והדבר נעשה על דעת הנשום, הרי שלא ניתן היה לתבוע את השבת ההיטל עם התכלות הזכויות ו/או פקיעת התכנית המשביחה. אבל, היות ולא התקיימו תנאים אלה בעניין הפטריארך, הרי שנקבע על ידי ביהמ”ש העליון כי יש להשיב את הסכום.

מכל מקום, עיון בפסיקות של ועדות הערר מלמדות כי בעת חישוב היטל השבחה, למועד הקובע (מועד אישור התכנית), אכן יש להביא בחשבון את השפעתן של הוראות המתייחסות להתכלות ו/או “השמדה עצמית” של זכויות בקביעת ההשבחה:

למשל בערר (חיפה) 8071/14 רבינוביץ’ שאול נ’ ועדה מקומית לתכנון ובניה קריית אתא (פורסם בנבו, 10.05.2016)‏‏ קבעה ועדת הערר כי על השמאי המכריע לתת משקל לזכויות שתוקפן מוגבל בזמן בקביעת השווי:

“המועד הרלוונטי לבחינת ההשבחה שנגרמה עקב התכנית, הנו מועד אישור התכנית ואת ההשבחה יש לקבוע למועד זה בלבד. במועד זה, ההוראה בדבר תמריצי הבניה בגין הריסה היתה בתוקף, ולכן לא ניתן להתעלם ממנה בעת חישוב ההשבחה שנגרמה עקב התכנית. עם זאת, ומאחר ומדובר בזכויות שתוקפן הוגבל בזמן (עם אפשרות לוועדה המקומית להורות על הארכת התקופה) ברי כי יש לקבוע מקדם סיכון מתאים, המשכלל את תקופת תוקפן של ההוראות, לתוך שווי הזכויות המתווספות. אנו סבורים כי בכך נפלה טעות מהותית הן בשומה הן בתיקון שנערך על ידי השמאי המכריע….

….אנו סבורים כי יש מקום להשיב את השומה גם בנושא זה ותוך הנחיית השמאי המכריע לקבוע מקדם הפחתה מתאים לזכויות המתווספות כתמריץ הריסה, לנוכח הוראות סעיפים 2.10 ו- 2.11 לתכנית כ/222 והאמור לעיל.”

וכן החלטת ועדת ערר בעניין רג/85096/17 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ’ חברת ש.ת.ל.מ. בע”מ וחב’ גדישים בע”מ שם נדונה מחלוקת על שיעור ההפחתה בגין תכנית מתכלה (לא היתה מחלוקת לגבי עצם הצורך בהפחתה):

“כפי שנקבע בעניין הפטריארך וכפי שיודע כל שמאי סעיף התכלות או “השמדה עצמית” בתכנית משפיע על שווי המקרקעין. הטענה השמאית שבבסיס הנחה זו פשוטה. שני מגרשים האחד צמוד לשני ולשניהם אותן זכויות בניה. המגרש האחד זכויותיו לצמיתות השני זכויותיו מתכלות בתוך חמש שנים אם לא מממשים אותן בהיתר. ברור לכל בר בי רב דחד יומא ששוויו של המגרש הראשון גבוה משוויו של המגרש השני. בכמה? זה עניין לשמאים להתגדר בו.

לטענת העוררת יש להתייחס לשני המגרשים באופן זהה, דהיינו להתעלם מסעיף ההתכלות ואם בעתיד תתכלה התכנית הרי שיש להשיב את הכספים לנישום ששילם. טענה זו של העוררת אנו דוחים הן מהפן הפרוצדוראלי והן מהפן המהותי.”

אנו למדים כי בית המשפט העליון וועדות הערר מכירים בכך, כי ערכה של תכנית משביחה שאינה מוגבלת בזמן, גבוה מזה של תכנית משביחה המוגבלת לפרק זמן קצר. 

בית המשפט העליון מציג קווים מנחים לקביעת הפחתה בגין זכויות מתכלות: על הנשום להיות מודע לעובדה שהתחשבות בזכויות מתכלות בתחשיב היטל ההשבחה יאיין את האפשרות שלו לתבוע השבה במקרה שהזכויות בסופו של דבר אכן יתכלו.

למעשה, ועדות מקומיות מסויימות אף מנצלות את ה”תיזה” הנ”ל של הפחתת שווי בגין סעיף התכלות, כאשר מצב הדברים הפוך – כאשר היתה בעבר תכנית שכוללת סעיף התכלות ולאחריה אושרה תכנית זהה ללא סעיף התכלות, או כזו שמאריכה של זמן ההתכלות. במצב כזה, ועדות מקומיות נוהגות לגבות היטל השבחה בגין “השיפור” שנוצר עקב ביטול ההתכלות או הארכתה.

להשלמת הדיון, נציין כי במידה והתכנית הכוללת זכויות מתכלות פוקעת עוד קודם לתשלום ההיטל כמתחייב על פי חוק, דהיינו עוד קודם לאירוע מכר, הרי שאין לגבות בגינה היטל השבחה. ראו לעניין זה ערר (ת”א) 85312/16 מלון רם בתל אביב בע”מ נ’ הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב (פורסם בנבו, 17.7.2019):

“השאלה הנשאלת היא, האם העובדה שבין המועד שבו נולד החיוב ואירע אירוע המס, למועד התשלום – מועד החיוב, פקעה התכנית, משליכה על תוקפו של החיוב.

לנוכח פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין הפטריארך, אנו סבורים כי התשובה לכך חיובית, וכי עם פקיעת התכנית פוקע יחד עימה אירוע המס, ובנסיבות אלה, כאשר המימוש כמובנו בתוספת השלישית מאוחר למועד הפקיעה, אין עוד בסיס לחיוב בהיטל השבחה בגין אותה תכנית.“

לסיום נציג גם מספר דוגמאות לשומות מכריעות בהן נקבעו מקדמי הפחתה בגין זכויות מתכלות ו/או מנגנון השמדה עצמית ו/או סיכון באי מימוש:

– בשומה המכריעה שערך כב’ השמאי המכריע משה נדם בעניין גו”ח 6207/890 נקבעה במצב החדש הפחתה לסיכוני פקיעת תכנית בהיקף של 50%. הפחתה זו נומקה בכך שהחלקה במושע והסיכוי לממש את הבניה בתוך התקופה המוגבלת נמוך.

– בשומה המכריעה שערך כב’ השמאי המכריע ארז כהן בעניין גו”ח 6207/722 נקבע מקדם הפחתה בגין זכויות מתכלות בשיעור 0.9 משווי המצב החדש לנכס בבעלות יחידה.

– בשומה מכריעה שערך כב’ השמאי ארז כהן בעניין גו”ח 6977/27 נקבע במצב החדש מקדם הפחתה בגין זכויות מתכלות בשיעור 0.9.

– בשומה מכריעה שערך כב’ השמאי המכריע אייל יצחקי בעניין גו”ח 6365/15 נקבע מקדם סיכון לאי מימוש הזכויות בשיעור 0.65 (מההשבחה).

– בשומה מכריעה שערך כב’ השמאי שלומי יפה בעניין גו”ח 3704/341 נקבע במצב החדש מקדם הפחתה בגין זכויות מתכלות בשיעור 0.9.

לאור כל האמור, בעת חישוב גובה ההשבחה שנוצרה עקב תכנית שכוללת “מנגנון השמדה עצמית”, על פניו, נכון לקבוע מקדם הפחתה בהתחשב בנסיבות העניין בכל תכנית ותכנית. וזאת, בהנחה כי במועד מימוש הנכס (במכר או בהיתר) התכנית עצמה עדיין בתוקף.